湖北省宜昌市亚行贷款养老PPP示范项目
一、项目背景
项目是宜昌市政府牵头规划建设的示范性普惠性养老项目，受益目标群体为中低收入的老龄群体。根据项目初设批复，项目总建筑面积80130.5平方米（地上建筑面积73314.5平方米，地下建筑面积6815.87平方米）。考虑到日照、楼间距、建筑红线退让等城市控规要求，最终规划部门批复的建设面积为77932.58平方米。主要建筑物包括老年人用房、管理服务用房及员工宿舍等，设置总床位1257张。
项目包括两个子项目，其中：（1）子项目一为医养疗综合示范基地（以下简称“医养疗子项目”），位于宜昌市西陵区夹湾路（原葛洲坝旅游学校），建筑及安装费为25472.74万元，依据初设批复，建筑面积53787.45平方米（地上建筑面积53787.45平方米，地下建筑面积0平方米），最终规划部门批复的建设面积为52513.09平方米。设置床位892张。（2）子项目二为社区养老综合体示范基地（以下简称“社区子项目”），位于宜昌市西陵区育才路（原宜昌市商业学校），建筑及安装费为10341.01万元，依据项目初设批复，建筑面积26342.73平方米（地上建筑面积19526.86平方米，地下建筑面积6815.87平方米），最终规划部门批复的建设面积为25419.49平方米。设置床位365张。
社会事业与其他：养老（医养结合）
回报机制：使用者付费。
宜昌市政府授权宜昌市民政局作为本项目实施机构，组织实施本项目，负责项目实施方案的编制及报批、社会资本方采购、代表政府与社会资本方谈判、代表政府与社会资本方以及PPP项目公司签约等工作。
采购方式公开招标。中标社会资本方与政府方出资代表以股权比例95%：5%出资成立项目公司；宜昌市民政局与项目公司签订PPP合同。
依据项目初设批复，项目总投资约7.7亿元，采取“A+B”包进行运作：①政府方负责A包（投资额约6.0亿元）建设，其中利用亚洲开发银行贷款5000万美元，剩余资金由宜昌市财政配套；②PPP项目公司承担B包（投资额约1.7亿元）深度设计。B包进一步区分为B1包与B2包，B1包作为PPP项目的政府配套工程、由政府方投资和建设，PPP项目公司承担B2包投资和设备采购职责，且负责A+B包整体的运营、维护和用户服务，并通过向市场提供养老服务获得使用者付费模式，以覆盖投资及运营成本，并获得合理回报。合作期满后，PPP项目公司将项目全部资产及相关权利无偿移交给政府方或其指定机构。
进入21世纪以来，伴随着医疗技术、社会福利和经济水平的快速发展，我国人均寿命得到普遍提高，同时，计划生育政策及人民思想观念的转变又使得人口出生率逐年下降。这导致了人口老龄化问题逐渐成为我国当前重要的社会问题之一。根据国家统计局数据，2019年末，我国60岁以上人口所占比重已经达到18.10%，共计2.54亿人。据预测，2030年这一数字将达到3.71亿，2050年达到4.83亿，占比将达到34.10%。根据湖北省第七次全国人口普查公报，截至2020年底，宜昌市全市常住人口401.8万，其中60岁以上人口100.2万，占总人口比重25%，65岁以上人口72万，占总人口比重18%，比例均远高于全国同期值[1]。如此迅速增长的老龄化比例及庞大的老年人口基数带来了巨大的养老需求，我国各级政府相应地制定了发展养老产业的各项法规制度。中央政府于2013年发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出要在2020年建立起功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。
亚行贷款湖北宜昌市养老综合服务PPP示范项目在宜昌市、湖北省甚至是我国的医疗养老服务体系建设中承担了重要的使命。作为亚洲开发银行（以下简称“亚行”）在我国支持的首笔结果导向型、主权贷款养老类PPP项目，本项目的实施旨在探索可推广、可复制的养老PPP项目模式，亚洲开发银行对项目的期许是建成全国性的示范项目并成为之后对华养老投资的成功模板。鉴于宜昌市对于提升养老服务的迫切需求，本项目也将与各方共同探索符合当地经济情况的地方养老服务标准，为宜昌老龄人口提供有效、可承受、可持续的养老服务。
二、经验做法
在组织本项目过程中，我们就项目运作过程中的重难点问题组织了大量的专家研讨会议、开展了宜昌市养老服务市场供给与需求调研、养老社会资本方市场测试等工作。本项目的工作重难点主要包括结合国内外的先进做法，制定具体的养老服务标准；优化项目 PPP 结构和融资模型；创新养老设施设计理念；选聘社会资本方（运营方）；对利益相关方进行财务和安全保障方面的尽职调查；制定 PPP 培训计划，并组织对宜昌市政府相关机构人员的培训；制定项目绩效监测体系，对PPP合同实施监管；经验总结与交流推广等内容。以下几个方面为例展开解释：
设计咨询建议：项目初步设计方案经过了层层论证，旨在保证本项目的设计方案能够更好的满足养老服务需求，尽可能符合大多数养老类社会资本方的运营需求，以避免养老类PPP项目中可能出现的“设计与运营”脱节的情况出现，争取成为宜昌市乃至全国养老服务行业的成功范例。举例来说，中南建筑设计院负责本项目的初步设计（该设计院曾参与了国家养老设施设计规范的起草工作）。该项目的设计方案征询了多家潜在社会资本方的意见和建议；且于2019年获得亚行日本养老专家的审核。考虑到本项目AB分包的特殊情形，本项目设计方案在A包设计满足项目基本要求的同时，为潜在养老行业的社会资本方保留空间，供社会资本方设计B包和优化A包，比如公共区域和洗手间的大面积空间预留给社会资本方设计和装修。
医养结合定位：卫健委、民政局组织多次会议讨论本项目中“医养结合”定位及体现形式，卫健委已为本项目提供了关于医养结合部分内设医疗机构的建议书。咨询顾问也与财政局、卫健委、民政局、医保局进行了多轮访谈调研，对宜昌市养老补贴、医养结合、医保补贴及长照险政策进行梳理并分析公共财政及PPP项目执行情况。
能力建设培训：咨询机构邀请国内知名的养老专家、法律专家、国际PPP专家、财务专家等对宜昌市PPP项目相关的工作人员，包括财政局、发改委、民政局、卫健委等工作人员，组织了多轮培训。
宜昌市养老服务市场供给与需求调研：为更好把握本项目定位，充分了解本项目目标人群的支付意愿和服务需求，咨询团队就宜昌市的养老服务现状进行了调研，包括养老服务机构数量、入住率、价格水平、服务内容等；同时通过抽样法、调查问卷法等对宜昌市老年群体进行了调研，进一步了解当地老年人群的支付意愿、支付水平、服务需求、个性偏好等。
三、亮点成效
（1）成立亚行贷款宜昌养老综合服务 PPP 示范项目建设领导小组为加强对项目建设的组织领导，保证项目的顺利实施，宜昌市人民政府成立了项目建设领导小组，由宜昌市副市长担任组长，市政府副秘书长、市民政局局长担任副组长，市发改委、民政局、财政局、人社局、国土局、卫计委、规划局、环保局、康养公司等单位主要负责人为主要成员。领导小组是湖北宜昌养老综合服务 PPP 示范项目的最高决策机构和领导机构。
（2）成立亚行贷款宜昌养老综合服务 PPP 示范项目推进办公室领导小组下设项目推进办公室，由市发改委、民政局、财政局、康养公司等单位组成，市政府组建工作专班具体负责项目的统筹协调工作。通过成立政府和社会资本合作（PPP）项目管理工作领导小组，建立起灵活、高效的PPP工作协调机制，以及时解决 PPP项目在实施过程中遇到的具体问题。
（3）打造养老项目示范，健全养老保障体系PPP项目旨在引导经验丰富的社会资本方进入宜昌市养老服务行业的深度设计和运营中，完善养老服务项目运营和管理体系，提高养老服务的供给质量和效率，为中低收入老年群体提供优质的养老服务，提升宜昌市养老服务行业的发展水平。
项目建设一个医养疗综合示范基地（医养结合及老年学老年医学研究实训示范基地）及一个社区养老综合体示范基地（居家、社区、机构三位一体的全覆盖综合养老示范基地），包括社区养老、机构养老、医养结合的养老服务，符合《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》中“建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的要求，且通过PPP模式引入合适的资本方提供多种类型的养老服务，有助于完善宜昌市养老服务体系，更好满足人民群众日益增长的养老服务需求。
项目通过PPP模式，在政府与社会资本方之间合理分配风险，制定使用者付费的回报机制，遵循养老类PPP项目定价政策，提出分期投入策略等内容，探索同类型养老服务PPP项目在中国可复制推广的运作方式。
项目对进一步完善地方政府在 PPP 项目开发、设计、建设、管理、运营和监管等方面的管理体系，改善宜昌市养老综合服务能力，增进产学研结合及 PPP 与养老业态整合后的研发创新能力、可持续照护服务能力，提升政府及社会资本合作后的照护品质监控及持续改善能力、养老跨界运营及管理能力、市场经营与社会包容性齐头并进的能力，推进全市养老服务业发展，使宜昌市成为我国养老事业发展的试点示范明星城市，为全国养老服务业发展提供示范经验，具有重要意义。
湖北省财政厅
